基层检委会制度活力之研究调查
2015-07-23 16:18:55   来源:藤县检察院课题组   评论:0 点击:

――以T县检察院检委会为蓝本
 

    【摘 要】检察委员会作为检察机关的最高决策议事机构,工作规则没有得到有效执行、重议案、轻事项、议案质量不高等问题影响了其作用发挥。应加强检委委员培训、加强内部部门沟通、加强规范管理、加强决策执行监督,完善检委会制度,树立其决策权威。
    【关键词】检察委员会;委员;决策制度;规范

 
 
  检察院组织法规定各级检察院设立检察委员会作为检察机关的议事决策机构,具有最高决策权。但是,在实际工作中,由于受各方面因素的制约,检察委员会的作用并未得到充分有效的发挥,其权威很大程度上被削弱了。现通过对T县检察院检察委员会2010年至2012年三年来上会情况的调查,分析上会过程中反映出来的问题,提出解决问题的对策,以期对提高检察委员会决策质量有所帮助。
  一、检察委员会上会的基本情况
  (一)召开会议次数情况。2010年至2012年,该院检察委员会召开的会议次数分别是15次、20次和16次,月平均分别为1.3次、1.7次和1.3次,三年平均每月仅1.4次。最多的一个月召开3次,但总体上还是每月召开2次的较多。(见表一、表二)
  2010年至2012年召开检察委员会情况一览表(表一)

年份 数量(次) 月平均(次)
2010 15 1.3
2011 20 1.7
2012 16 1.3
(表二)
  (二)上会的案件和人数情况。2010年至2012年,该院检察委员会上会的案件和人数分别为31件49人、42件81人和27件53人,平均每次上会的案件和人数分别是2.1件3.3人、2.1件4.1人和1.7件3.3人,最多一次的上会案件为4件,最多一次上会讨论案件的人数多达19人。(见表三、表四)
   2010年至2012年检察委员会上会情况一览表(表三)

年份 案件(件) 人数(人)
2010 31 49
2011 42 81
2012 27 53
(表四)
  (三)案件提交的部门情况。2010年公诉部门提交29件,占全年提交案件31件的93.5%,侦监部门提交2件,占6.5%;2011年公诉部门提交31件,占全年提交案件42件的73.8%,侦监部门提交10件,占23.9%,控申部门提交1件,占2.3%;2012年公诉部门提交26件,占全年提交案件27件的96.3%,侦监部门提交1件,占3.7%。三年来公诉部门提交上会的案件数年平均为87.0%。(见表五、表六)
  2010年至2012年检察委员会提交上会部门情况一览表(表五)

年份 公诉部门(件) 侦监部门(件) 其他部门(件)
2010 29 2 0
2011 31 10 1
2012 26 1 0
(表六)
  (四)提交上会案件的性质情况。2010年提交上会的49人中,刑事案件为44人,占89.8%,职务犯罪案件5人,占10.2%;2011年提交上会的81人中,刑事案件为77人,占95.1%,职务犯罪案件4人,占4.9%;2012年提交上会的53人中,刑事案件为42人,占79.3%,职务犯罪案件11人,占20.7%。(见表七、表八)
  2010年至2012年检察委员会上会案件的性质一览表(表七)

年份 刑事案件(人) 职务犯罪案件(人)
2010 44 5
2011 77 4
2012 46 11
(表八)
  (五)提交上会的议题情况。三年来提交上会的100件案中全部为检察业务案件议题,而事项类议题上会的情况为零。(见表九、表十)
  2010年至2012年检察委员会上会议题一览表(表九)

年份 业务案件(件) 事项(件)
2010 31 0
2011 42 0
2012 27 0
(表十)
  (六)检察委员会讨论结果情况。2010年提交上会讨论的49人中,检察委员会同意提交部门意见的40人,占81.6%,不同意的9人,占18.4%;2011年提交上会讨论的81人中,检察委员会同意提交部门意见的72人,占88.9%,不同意的9人,占11.1%;2012年提交上会讨论的53人中,检察委员会同意提交部门意见的39人,占73.6%,不同意的14人,占26.4%。(见表十一、表十二)
  2010年至2012年检察委员会讨论结果情况一览表(表十一)

年份 提交案件(人) 同意意见(人) 不同意(人)
2010 49 40 9
2011 81 72 9
2012 53 39 14
(表十二)
  (七)检察委员会决定执行情况。三年来提交上会讨论作出决定的183人,按照检察委员会意见执行的180人,只有3人因市检察院改变我院检察委员会的意见未能执行检察委员会的决定,仅占三年提交上会人数的1.6%。(见表十三、表十四)
  2010年至2012年检察委员会决定执行情况一览表(表十三)

年份 提交案件(人) 执行(人) 改变决定(人)
2010 49 47 2
2011 81 81 0
2012 53 52 1
(表十四)
  二、检察委员会上会反映出来的基本问题
  从以上统计数据,我们可以看出检察委员会上会过程中的一些问题。
  (一)检察委员会有关工作规则没有得到有效执行。《检委会议事和工作规则规定,检委会会议一般一个月举行两次。从该院三年来召开检察委员会的情况看,平均每月召开的检察委员会会议仅1.4次,虽然最多的一个月召开3次,但与工作规则的要求有一定差距,说明检察委员会的有关工作规则没有得到有效执行。主要原因是对检察委员会工作的重视不够,对召开检察委员会会议没能做到统筹安排,临时决定召开的可能性较大,检委会组织条例规定的例会制度没有得到很好贯彻。
  (二)刑事案件的侦查质量不高。三年来,该院提交检察委员会上会的案件和人数较多,特别是2011年达到了42件81人,分别占当年公安机关移送起诉案件382件540人的11.0%和15.0%,所占比例较大。这些数据表明,一是近年来该县的社会治安形势严峻,刑事案件高发,疑难复杂案件较多;二是公安机关对刑事案件证据的收集不好,材料准备不齐全,总体侦查质量不高;三是检察办案业务部门过份依赖检察委员会的作用,案件一有疑问就提交检察委员会讨论,致使提交审查的案件数量有增无减,检察委员会工作量大幅增加,不堪重负。同时也说明检察人员办案业务能力有待进一步提高,工作责任心有待进一步增强,主诉检察官制度还有待进一步落实。
  (三)案件提交上会时间主要集中在检察办案的最后环节。统计显示,提交检察委员会讨论案件的部门主要是公诉和侦监部门,尤其是以公诉部门为主,三年来公诉部门提交上会的案件数年平均达到了87.0%,集中于检察办案的最后环节,其他部门或阶段提交的所占比例较小,说明案件在经过侦查、审查批捕等环节后,事实的清楚程度和证据的确切性逐渐显现出来,集中于公诉阶段,需要作出最终决定,这是案件提交上会时间主要集中在检察办案的最后环节――公诉阶段的主要原因。
  (四)提交上会的案件主要以刑事案件为主。三年来提交上会的案件中,该院除了按照规定渎职犯罪案件一定要提交检察委员会讨论后报市检察院批准决定是否起诉外,其他案件均是按照检察委员会议事和工作规则的要求提请检察委员会讨论的。从统计的情况看,除2012年有6人反贪案件和三年来的反渎案件提交检察委员会讨论外,其他全部是公安机关侦查的刑事案件,占了绝大部分。
  (五)存在重审议案件议题,轻审议事项议题倾向。三年来提交上会审议的全部为检察业务案件议题,审议其他如工作报告、重大事项等议题没有,存在明显的重审议案件议题,轻审议事项议题倾向。而且每次上会的案件数不平衡,有时一次会议上会的案件或人数过多。
  (六)检察委员会的议事决策作用得到了充分发挥。三年来检察委员会不同意提交部门的意见比例分别为18.4%、11.1%、26.4%,从这组数据看,检察委员会的议事决策作用得到了充分有效的发挥,说明检察委员会并不只是一个摆设,对提交部门的意见只是简单的过堂走形式,在工作中真正起到了对检察业务办案的指导、把关作用。
  (七)检察委员会的权威得到了有效维护。检察委员会决定执行情况的统计数据显示,该院提交上会讨论的案件,除了少数因上级检察机关改变检察委员会的决定不能按原决定执行外,98.4%的决定都得到了认真贯彻执行,检察委员会的权威得到了有效维护。
  三、提高检察委员会议事决策质量的思考
从检察委员会上会的情况看,总的说来,该院的检察委员会职能作用得到了较好发挥,权威得到了有效维护,但反映出来存在的一些问题也不容忽视,需要努力完善和改进,不断提高检察委员会的议事决策质量。
  (一)加强对检察委员会相关规章制度的学习培训,有力推进检察委员会规范化建设。要充分发挥检察委员会的职能作用[1],就要克服影响职能发挥的不利因素,提升检察委员会规范化工作的水平。因此各级检察院有必要加强委员对检察委员会相关规章制度的学习,以学规章促规范。在实践中,有关对检察委员会作出明确规定的规章制度并不多,主要是检察委员会组织条例、议题标准、议事和工作规则。组织条例主要对检察委员会的组成、职责、义务、委员任免、议题提交、决策过程和办事机构职责等作出规定,议事和工作规定主要对检察委员会审议的议题范围、提请、审议程序、决定的执行和督办等作出规定,议题标准主要对提交检察委员会的议题需要达到的具体要求作出了规定。这三个规章制度基本囊括了检察委员会的主要内容,检察委员会委员要采取个人分散单独学和集体统一集中学的方式、上级检察机关要采取业务培训的方式,加强对这三个规章制度的学习培训,让委员进一步熟悉检察委员会的议事和工作要求,使检察委员会例会制、民主集中制等制度得到更加有效的贯彻,检察委员会作用得到更加有效的发挥,进一步促进检察委员会的规范化建设。
  (二)加强与侦查部门的沟通协调,提高提交上会案件的质量。如前所述,提交检察委员会上会的案件大幅增加,集中反映了侦查部门侦查案件的质量不高。从案件提交检察委员会的角度,笔者以为,检察机关可以事先采取一些措施,加强与反贪、反渎部门的沟通协调,避免案件过多上会或提高上会案件的质量。一是加强对批捕案件的沟通,督促补充侦查措施的落实。从统计数据看,刑事案件提交上会的很多都是在检察机关的公诉环节,那么检察机关就应该充分利用捕、诉集中于自身的优势,更多地在批捕环节发现问题,提出问题,解决问题,避免问题集中出现在公诉环节,造成最后退而难补、退而不补的现象发生。在调查中我们发现,公诉环节提交检察委员会讨论的不起诉案件,许多都是在批捕环节侦查监督部门列出提纲,要求补充侦查而侦查部门没有及时补充侦查完善事实和证据导致提交上会的,因此我们要“未雨绸缪”,加强对批捕后要求补充侦查措施的督促落实,及时补充完善案件的事实和证据,提高案件质量。二是加强与侦查部门的协调,提前介入引导侦查取证。检察机关提前介入侦查机关的侦查活动,引导侦查取证是提高案件质量的有效举措。检察机关要加强与侦查机关的协调,争取凡是重大、疑难、复杂案件都能提前介入,根据案件的实际情况,提出检察建议,引导侦查取证,使案件证据得到及时收集。三是建立联席会议制度,有效解决疑难杂案。检察机关与侦查部门要建立起联席会议制度,对一些疑难杂案进行集中研讨,提出解决方案。联席会议特别要重视检察机关检察委员会的作用,召开会议时邀请检察委员会专职委员或其他委员参加,让检察委员会委员共同为案件“把脉诊断”,提高联席会议解决案件问题的能力。
  (三)加强对检察院内部“四会”的统筹管理,改变重案件议题轻事项议题的倾向。审议案件多、审议重大事项少是基层检察院存在的普遍问题[2],我们的调查统计也证明了这一点,三年来T县检察院提交检察委员会上会的事项一件也没有。对于基层检察院来说,讨论案件虽然是其主要职能,但并不是唯一职能。根据检察委员会议事和工作规则规定,检察委员会审议的议题范围包括重大专项工作、重大业务部署、规范性文件等十大项内容,审议案件只是其中一项。要改变重案件议题轻事项议题的趋向,笔者以为,检察机关应该分清检察委员会、院务会、检察长办公会、党组会这四个检察院内部会议的关系,加强对“四会”的统筹管理,由专门人员对“四会”实行统一管理,按照这四个会议的各自职责范围,实行统筹安排,统一调度,避免“四会”职责不分、管理不规范现象的发生,以便更好地发挥检察委员会的最高决策作用。
  (四)加强对检察委员会决策执行情况的督查,进一步维护检察委员会的权威。检察委员会权威是否得到有效维护,关键在于检察委员会的决策是否得到认真贯彻执行。从T县检察院检察委员会调查得出的结论也证明了这一点。要使检察委员会的决策得到有效落实,就要加强对决策执行情况的督查。第一,要加强检察委员会办事机构建设,配足配强办事机构人员,让办事机构有人用,具体工作有人管;第二,要实行通报制度,由办事机构对检察委员会决策的执行情况和执行结果对委员进行通报,并定期进行督促检查,保证决策的真正落实。第三,要充分发挥检察委员会专职委员的作用,把督查决策执行落实作为专职委员的重要职责予以明确,增强专职委员的责任,加大专职委员在推动检察委员会决策落实方面的作用,进一步维护检察委员会的权威。



[1]“检察委员会在整个检察工作中具有中枢地位,对正确执行法律、充分执行检察机关法律监督职能起到了主要作用。”罗树中:《检察委员会科学决策机制研究》,《中国刑事法杂志》2011年第1期。
[2]最高人民检察院胡泽君副检察长2010年11月25日在全国检察机关检察委员会工作会议上指出,当前各检察委员会普遍存在审议案件多、审议重大事项少的问题,一些地方甚至把检察委员会等同于办案机构仅研究案件不研究其他重大检察业务事项,导致检察委员会的宏观指导作用发挥不充分。

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